Чернышева А.Ю.
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ПРАКТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ПОСТАНОВЛЕНИЯ ПРОКУРОРА О ВОЗБУЖДЕНИИ ПРОИЗВОДСТВА ОБ АДМИНИСТРАТИВНОМ ПРАВОНАРУШЕНИИ *
Аннотация:
в статье автором актуализируется проблема недостаточной освещенности в действующем законодательстве и в научном сообществе процедуры вынесения постановления прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении, внутреннего содержания постановления, его наименования, а также предлагаются пути решения данных проблем
Ключевые слова:
постановление прокурора, реагирование, административное производство, надзорные средства, прокурорский надзор
УДК 34
Чернышева А.Ю.
магистрант 1 курса
Уральский государственный юридический университет
имени В.Ф. Яковлева
(г. Екатеринбург, Россия)
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ПРАКТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ПОСТАНОВЛЕНИЯ ПРОКУРОРА
О ВОЗБУЖДЕНИИ ПРОИЗВОДСТВА ОБ АДМИНИСТРАТИВНОМ ПРАВОНАРУШЕНИИ
Аннотация: в статье автором актуализируется проблема недостаточной освещенности в действующем законодательстве и в научном сообществе процедуры вынесения постановления прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении, внутреннего содержания постановления, его наименования, а также предлагаются пути решения данных проблем.
Ключевые слова: постановление прокурора, реагирование, административное производство, надзорные средства, прокурорский надзор.
Возбуждение производства по делам об административных правонарушениях является важной и неотъемлемой задачей в деятельности органов прокуратуры РФ, направленной на привлечение соответствующих лиц к регламентированной законодательством ответственности.
Постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении является одним из основных актов прокурорского реагирования. Однако, постоянное развитие законодательства, в том числе регулирующего прокурорский надзор, приводит к расхождениям в интерпретации понятия вышеуказанного постановления прокурора. В частности, выявлены проблемы отсутствия необходимого объема регламентации в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации», разграничение постановления с протоколом об административном правонарушении.
В настоящее время в научной и практической деятельности крайне мало освещаются проблемы, связанные с вынесением прокурором постановления о возбуждении дела об административном правонарушении, не перенесены из научной в правовую плоскость изменения, касающиеся противоречия формулировок между Федеральным законом “О прокуратуре РФ” и Кодексом об административных правонарушениях РФ.
В современном российском законодательстве возникла коллизия относительно состава лиц, в отношении которых прокурор уполномочен выносить мотивированное постановление о возбуждении административного производства. С одной стороны, статья 25 ФЗ «О прокуратуре» гласит о том, что прокурор выносит свое постановление посредством анализа нарушения конкретно должностного лица. С другой стороны, Кодекс об административных правонарушениях наделяет прокурора исключительным полномочием возбуждать административное дело в отношении любых лиц – как физических (в том числе должностных лиц), так и юридических. Примером служит ч.7 ст. 14.3, в которой предусмотрена санкция и для граждан, и для должностных лиц. Вышеуказанная проблема рассматривается в науке достаточно долгое время, что отразилось в работах Канунниковой Н.Г.［4, стр.9］. Также, в теории прокурорского надзора вопрос об определении наиболее точного понятия является открытым. Е.Р. Ергашев, например, определяет постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении как акт прокурорского реагирования, выносимый в регламентированном законом порядке на обнаруженное административное правонарушение, целью которого является возбуждение деятельности соответствующих органов и их должностных лиц и привлечение впоследствии виновных к урегулированной положениями современного законодательства административной ответственности ［3, стр. 9］. Впрочем, как и любое противоречие между нормами федеральных законов, отсутствие ответа на поднятый мной вопрос должен быть решен законодателем, поскольку на практике возникают трудности. Выход из данной ситуации я вижу лишь в том, чтобы норму статьи 25 ФЗ «О прокуратуре РФ» дополнить необходимыми полномочиями прокурора, привести в соответствие с Кодексом об административных правонарушениях.
Однако, Макаренко М.А, Фатеев Г.П. ［8, стр.10］опровергают положение КоАП РФ о возбуждении любого административного дела прокурором, так как ему необходимо наличие материала проверок, а они в свою очередь имеют ограничения по предмету и пределам прокурорского надзора. В соответствии с тем, что не все субъекты поднадзорны органам прокуратуры – например, граждане. Но в теории прокурорского надзора имеется и исключение из этого правила, и в некоторых случаях все же допускается привлечение к ответственности именно граждан. При этом предлагается дополнить статью 25 ФЗ «О прокуратуре РФ» условиями, позволяющими прокурору привлекать к административной ответственности граждан и юридических лиц помимо должностных. Есть и другая позиция: Н.В. Субанова предлагает включить в статью 25 ФЗ «О прокуратуре» ИП как поднадзорных объектов прокурорского надзора наряду с должностными лицами.
Проблема содержания постановления прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении возникает вследствие того, что вынесение мотивированного постановления о возбуждении производства по делу об административном правонарушении юридически недостаточно регламентировано. Норма, предусмотренная частью 2 статьи 25 ФЗ “О прокуратуре РФ” является бланкетной и отсылает нас к административному законодательству, а точнее к КоАП РФ. Причем разночтения возникают не только на уровне содержания постановления, а также и на уровне наименования акта прокурорского реагирования. Для каких целей в ФЗ «О прокуратуре» именует постановление о возбуждении производства по делу, а в КоАП РФ – постановление о возбуждении дела об административном правонарушении? Вопрос является дискуссионным, и вследствие таких различий на практике возникает немало проблем, связанных с вынесением такого акта. Единственным решением будет являться приведение к одному стандартному наименованию – постановление о возбуждении дела об административном правонарушении. По моему мнению, необходимо выбрать именно это наименование по причине того, что норма статьи 25 ФЗ «О прокуратуре РФ» является бланкетной и отсылает к статье 25.11 КоАП РФ, как указывалось ранее. В научном сообществе также утверждают о том, что необходимо преодолевать такие несовпадения в законодательстве. По мнению А.Ю. Винокурова, Е.А. Архиповой, следует придерживаться единообразного применения и заменить наименование в ФЗ «О прокуратуре РФ» на постановление о возбуждении дела об административном правонарушении.
Теперь перейдем непосредственно к содержанию. В ФЗ «О прокуратуре РФ» не закреплена информация о содержании постановления, сроках его составления, рассмотрения. Повторимся, что статья 25 ФЗ “О прокуратуре РФ” перенаправляет нас к положениям КоАП РФ. Действительно, у прокурора имеется немало дел, которые он уполномочен возбуждать своим постановлением. Большинство из них относятся к исключительной компетенции прокурора. Предполагаю, что, если прокуратура является надзорным органом, способным применять средства реагирования при установлении факта нарушения правоохранительными органами прав и свобод человека и гражданина в своей деятельности, тогда и постановление прокурора должно соответствовать статусу акта прокурорского реагирования как надзорного средства органов прокуратуры.
Возникает вопрос - почему в КоАП РФ не закреплены отдельные статьи по содержанию и срокам, а идет прямая отсылка к нормам по протоколу? Следует дополнить КоАП РФ либо ФЗ «О прокуратуре РФ» и внести изменения в статью 25, ведь фактически кодекс приравнивает постановление к протоколу, хотя протокол составляется органами, являющимися предметом прокурорского надзора. В научном сообществе (например, Балаклеец И.И., Цуприк М.Б ［1, стр.9］) считают, что информация, содержащаяся в протоколе об административном правонарушении не должна содержаться в постановлении, так как последнее является актом прокурорского реагирования, а не просто фиксирует обстоятельства дела, причем все те сведения, которые имеются в протоколе, все-таки должны быть зафиксированы, но не в постановлении, а в материалах прокурорской проверки, следствием которой является вынесение постановления о возбуждении производства об административном правонарушении. Есть и другая позиция на этот счёт - А. Р. Нобель высказал свою мысль о том, что вынесение мотивированного постановления вопреки требованиям к содержанию прокола об административном правонарушение, постановление будет подлежать возвращению. Мое мнение на этот счет неоднозначно, но я придерживаюсь позиции, что, законодательство необходимо реформировать и разграничить два различных по своей природе акта - постановления прокурора и протокола, а пока он не дополнен новыми статьями применительно к постановлению, тогда необходимо приводить постановление в формат протокола. Такие изменения значительно уменьшат количество недочетов, связанных с процедурой вынесения мотивированного постановления прокурором.
Само по себе постановление прокурора о возбуждении производства по делу об административном правонарушении должно содержать следующие части:
- вводная, содержащая стандартную информацию о наименовании акта, места и даты составления, данные об уполномоченном должностном лице;
- описательная, в которой находятся собранные по материалам прокурорской проверки, сведения относительно непосредственного деяния, послужившего поводом к возбуждению дела об административном правонарушении;
- мотивировочная, где имеется анализ, исследование и оценка всех обстоятельств дела, а также обоснование в действиях виновного лица признаков административного правонарушения с неоходимой законодательной базой, на основании которой обоснована виновность в совершении административного проступка. Причем, не стоит забывать, что административное законодательство состоит не только из законов федерального, но также и регионального уровня, то есть основываться можно также и на законах субъектов РФ;
- резолютивная, в ней прокурор акцентирует внимание на результатах и общих выводах относительно результатов прокурорской проверки нарушения административного законодательства, при этом включая пстанавливающий компонент, указывающий на необходимости привлечь конкретного поднадзорного объекта прокурорского надзора к ответственности, и распорядительный компонент, указывающий на направление всех материалов прокурорской проверки в соответствующий орган для принятия решения о привлечении лиц к административной ответственности и сроки, в пределах которых необходимо рассмотреть данное постановление. Срок составляет 15 дней.
Так как в нынешнем законодательстве РФ отсутствует перечень составляющих элементов, данная структура должна быть в обязательном порядке включена либо в Федеральный закон “О прокуратуре РФ”, либо в Кодекс об административных правонарушениях во избежание появления новых вопросов относительно оформления постановления. Такая структура позволит добиться необходимого единообразия в применении надзорных непроцессуальных средств прокурорского реагирования на выявленные нарушения административного законодательства.
Наконец, финальный вопрос, который необходимо осветить в контексте исследования – распространенность применения постановления прокурора о производстве дела об административном правонарушении в практической деятельности. Так ли распространено вынесение представления, в каких сферах преобладает вынесение такого акта прокурорского реагирования? Обратимся, прежде всего, к официальной статистике Генеральной прокуратуры РФ. В сравнении 2020 и 2021 годов, имеется динамика роста привлечения к административной ответственности лиц по постановлению прокурора: если к концу 2020 года число привлечения лиц к административной ответственности по постановлению составило 242 374, то за весь 2021 год показатель вырос на 3 процента и достигло 249 629, причем самой распространенной сферой применения акта является надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина (привлечено по постановлению 146 741 лиц в 2020 году, 149 302 лица к концу 2021 года). Однако, есть и обратная динамика: на 7,3% уменьшилось количество привлеченных к административной ответственности лиц по состоянию законности в сфере оплаты труда, законодательства о долевом жилищном строительстве.
Причина столь высоких показателей видится мне в том, что в настоящее время само по себе привлечение к административной ответственности является наиболее распространенной мерой наказания (по сравнению, например, с уголовной). При этом, КоАП РФ предусматривает большое количество субъектов, которые полномочны рассматривать дела об административном правонарушении, привлекать виновных лиц к соответствующего вида ответственности. В силу различных обстоятельств, в сфере административных производств, правоохранительные органы не всегда поступают правомерно, достаточно часто органами прокуратуры выявляются нарушения федерального и регионального законодательства. Еще одной причиной наделения прокурора полномочиями по возбуждению целого ряда административных дел является уменьшение совершения возможных ошибок, допускаемых органами при возбуждении административного дела. Так, Н. Субарова［13, стр. 10］ считает, что в данном случае прокуратура характеризуется надзорным органом, который «компенсирует» недостатки работы правоохранительных органов, которые проявляют пассивность в пресечении административных правонарушения.
Подводя итоги, необходимо отметить несколько важных аспектов для науки прокурорского надзора и практической деятельности как прокурора, так и других органов, которые принимают непосредственное участие в цепочке стадий административного производства, в особенности при проведении процедуры возбуждения административного производства.
На данный момент законодательство в сфере административного производства несколько устарело, что касается и порядка возбуждения дела прокурором. С появлением новой нормы статьи 25 ФЗ «О прокуратуре РФ» не уделяется должного внимания устранению между ней и КоАП РФ серьезных противоречий, которые имеют отношение и к самой природе такого акта прокурорского реагирования как постановление прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении. Такие коллизии действительно порождают серьезные проблемы в практической деятельности, прежде всего для прокурора.
Необходимым условием достижения наибольшей эффективности является, конечно же, достижение консенсуса в научном сообществе о дефиниции постановления прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении. Возможно, это будет и изменение наименования акта на постановление прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении. Вследствие научной переработки всех возможных решений данного вопроса стоит перейти и к внутреннему содержанию, детальному раскрытию каждого момента в законодательстве об административных правонарушениях.
В том случае, если все несовершенства современного российского законодательства в направлении деятельности прокурора в части возбуждения административного производства будут искоренены, а теория прокурорского надзора будет наполнена необходимой базой информации, тогда естественным образом повысится эффективность такого надзорного средства прокурорского реагирования как постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ:
Балаклеец И.И., Цуприк М.Б. Актуальные аспекты участия прокурора в рассмотрении дел об административных правонарушениях // Международный журнал гуманитарных и естественных наук. 2018. № 8 с. 176-180
Ергашев Е.Р. О проблемах нормативного регулирования применения постановления о возбуждении административного производства как акта прокурорского реагирования // Бизнес, Менеджмент и Право. 2012. № 2. С.2
Ергашев Е.Р.. Прокурорский надзор в Российской Федерации : учебник для вузов. Екатеринбург. 2021. 474 с.
Канунникова Н.Г. Особенности правового положения прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях // Административное право и процесс. 2020. №9. С. 43 - 45
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 06.03.2022)
Колобова Э.С. Актуальные проблемы постановления о возбуждении административного судопроизводства // Проблемы и перспективы развития современной юриспруденции. Сборник научных трудов по итогам научной международной научно-практической конференции. Воронеж : НН ИЦРОН. 2018. № 5. 36 с.
Корешникова Н.Р. К вопросу о понятии сущности актов прокурорского реагирования современной Российской прокуратуры // Пробелы в российском законодательстве. 2010
Макаренко М.А., Фатеев Г.П. Формы участия прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях // Вестник Дальневосточного юридического института МВД России. 2009. № 2. С. 89 - 90
Нобель А.Р. О некоторых пробелах в правовой регламентации процессуальных форм доказательств по делам об административных правонарушениях // Пробелы в российском законодательстве. 2013. № 4 с. 180-182.
Настольная книга прокурора. Ч. 1: практическое пособие / О.С. Капинус; под общей редакцией О.С. Капинус, С.Г. Кехлерова – 5 изд., перераб. и доп. Москва : Юрайт, 2019 г. 481 с.
Образцы документов прокурорской практики: практич. пособие / Е.А. Архипова, А.Ю. Винокуров, Т.Г. Воеводина и др.; под общ. ред. А.Э. Буксмана, О.С. Капинус; науч. ред. А.Ю. Винокуров. М.: Юрайт, 2021. 661 с.
Субанова Н.В. Прокурорский надзор за исполнением законодательства в сфере лицензирования: Вопросы теории и практики // Юриспруденция, 2010
Субарова Н. Определение прокурора об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении // Законность. 2011. № 1. С.19
Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 (ред. от 01.07.2021) «О прокуратуре Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.09.2021)
Chernysheva A.Yu.
1st year undergraduate
Ural State Law University named after V.F. Yakovlev
(Ekaterinburg, Russia)
THEORETICAL AND PRACTICAL ASPECTS OF THE DECISION
OF THE PROSECUTOR ON THE INSTITUTION OF PROCEEDINGS
ON ADMINISTRATIVE INFRINGEMENT
Abstract: in the article, the author actualizes the problem of insufficient coverage in the current legislation and in the scientific community of the procedure for issuing a prosecutor's decision to initiate proceedings on an administrative offense, the internal content of the decision, its name, and also suggests ways to solve these problems.
Keywords: prosecutor's decision, response, administrative proceedings, supervisory means, prosecutor's supervision.
Номер журнала Вестник науки №5 (50) том 2
Ссылка для цитирования:
Чернышева А.Ю. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ПРАКТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ПОСТАНОВЛЕНИЯ ПРОКУРОРА О ВОЗБУЖДЕНИИ ПРОИЗВОДСТВА ОБ АДМИНИСТРАТИВНОМ ПРАВОНАРУШЕНИИ // Вестник науки №5 (50) том 2. С. 50 - 59. 2022 г. ISSN 2712-8849 // Электронный ресурс: https://www.вестник-науки.рф/article/5587 (дата обращения: 30.04.2024 г.)
Вестник науки СМИ ЭЛ № ФС 77 - 84401 © 2022. 16+